Onorevoli Colleghi! - Il mutamento dello scenario internazionale, caratterizzato da una caduta della contrapposizione ideologica, politica e militare tra due blocchi di Paesi contrapposti e dalla globalizzazione delle economie, ha imposto a tutti gli Stati il riesame della propria politica estera e la conseguente revisione delle strutture e degli strumenti preposti alla tutela della sicurezza nazionale. Alla luce della nuova situazione, la tutela degli interessi statali non va quindi considerata soltanto da un punto di vista militare, ma anche, e forse in maniera preponderante, da una prospettiva che tenga conto delle minacce derivanti dalla criminalità organizzata interna ed internazionale, dal terrorismo interno ed esterno, dai fenomeni di eversione istituzionale e dagli estremismi ideologico-religiosi, dagli attentati agli equilibri economici e al segreto industriale, dalle nuove tecnologie e dai flussi e movimenti migratori.
In Italia la disciplina dei servizi di informazione e sicurezza è piuttosto risalente nel tempo, essendo prevista dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato). La normativa risente quindi del periodo storico in cui fu concepita e la sua applicazione ha messo in evidenza problemi di funzionalità degli organismi.
Con la presente proposta di legge si intende intervenire in maniera organica sulla materia aggiornando la legislazione e cercando di modificare gli assetti organizzativi dei servizi attualmente caratterizzati da una forse troppo rigida applicazione del cosiddetto «modello binario» che ispirò la legge del 1977. La proposta di legge non riporta alla situazione precedente con un unico servizio, ma attenua e razionalizza il sistema binario con strumenti di direzione unitaria e controllo politico ai massimi livelli istituzionali. Oggi
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infatti il coordinamento tra due servizi autonomi effettuato dal CESIS risulta essere debole e, anche per una attribuzione di competenze non sufficientemente precisa, non si riescono ad evitare sovrapposizioni e interferenze tra le attività dei servizi.
Per questo la proposta di legge intende ridefinire ruoli e competenze di alta direzione, direzione politica, tecnico-operative, di coordinamento e controllo.
In continuità con l'impostazione della legge vigente, al Presidente del Consiglio dei ministri restano l'alta direzione, la responsabilità politica e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza in difesa dello Stato democratico e delle sue istituzioni. Tale ruolo è ulteriormente rafforzato con l'attribuzione della competenza a nominare i direttori dei servizi e con una serie di nuove funzioni di indirizzo politico-amministrativo che il Presidente del Consiglio dei ministri può delegare ad un Ministro senza portafoglio.
Tale soluzione consente di affiancare il Presidente del Consiglio dei ministri nelle sue funzioni con una figura politica preposta in maniera stabile alla direzione strategica delle attività dei servizi.
In coerenza con tali funzioni è istituito un apposito Dipartimento per i servizi informativi per la sicurezza, affidato alla responsabilità del Ministro senza portafoglio per i servizi di informazione per la sicurezza che opera in base alle deleghe ad esso conferite (articolo 10, commi 1 e 2), è diretto da un dirigente di livello generale nominato anch'esso dal Presidente del Consiglio dei ministri. Il Dipartimento dirige e coordina le attività di SISMI e SISDE, assicurando l'indirizzo unitario e la reciproca collaborazione; provvede inoltre alle attività di reclutamento e formazione del personale, all'attribuzione delle risorse finanziarie e strumentali, al coordinamento dei rapporti con i servizi di informazione e di sicurezza degli altri Stati (articolo 10, comma 3). Il Dipartimento è anche la sede di coordinamento di comitati e di gruppi di lavoro permanenti che hanno la funzione di stabilire relazioni costanti tra i servizi e le attività delle Forze di polizia, dell'amministrazione penitenziaria eccetera. Il direttore del Dipartimento e i direttori dei servizi durano in carica cinque anni.
Notevole la differenza con l'attuale CESIS, la cui debolezza istituzionale deriva dal modello organizzativo in quanto i suoi compiti fondamentali consistono solo nel procurare al Presidente del Consiglio tutti gli elementi necessari per coordinare l'attività dei servizi, analizzare le informazioni da loro rese ed elaborare le relative situazioni.
Viene modificata la composizione del Comitato interministeriale sui servizi di informazione (CISI), che assume un ruolo più incisivo in quanto, oltre ad essere la principale sede per determinare le linee strategiche consente ai Ministri della difesa, dell'interno e degli affari esteri di realizzare un coordinamento sistematico con i servizi e di interagire con il Ministro senza portafoglio e con il Presidente del Consiglio dei ministri in maniera diretta e sistematica. È prevista la possibilità di integrare il CISI mediante la convocazione dei responsabili di altri dicasteri per la trattazione di questioni di loro interesse (articolo 2, comma 3). Possono, inoltre, essere chiamati a partecipare alle sedute altri Ministri, il direttore generale del Dipartimento, autorità civili, militari ed esperti (articolo 2, comma 4).
Incisive nel nuovo assetto organizzativo sono le disposizioni che riguardano SISMI e SISDE, che mantengono la loro denominazione. Entrambi restano incardinati, rispettivamente, nell'ambito del Ministero della difesa e del Ministero dell'interno ma operano sotto la direzione o il coordinamento funzionale del Dipartimento.
L'esigenza di evitare sovrapposizioni e interferenze tra le attività dei due Servizi e di fornire adeguate risposte alle nuove forme di terrorismo e, conseguentemente, di una nuova tipologia di pericoli per l'incolumità dei cittadini e per la sicurezza delle istituzioni, ha suggerito di prevedere una diversa e più incisiva definizione delle competenze dei rispettivi servizi lasciando inalterato l'attuale criterio per materia
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basato sulla natura degli interessi da tutelare.
Non si ritiene infatti utile applicare criteri differenti quali sicurezza per minacce interne o esterne o comunque su base territoriale.
Per quanto riguarda il SISMI, esso assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa sul piano militare da ogni pericolo, minaccia o aggressione, ed espleta le funzioni di carattere tecnico militare e di polizia militare nell'ambito delle Forze armate attribuite al Ministro della difesa dalla legge 18 febbraio 1997, n. 25, e successive modificazioni. Il Ministro della difesa ne stabilisce l'ordinamento e ne cura l'attività, sulla base delle direttive del Presidente del Consiglio dei ministri, e ne assicura il coordinamento funzionale con il Dipartimento. I reparti e gli uffici esistenti presso ciascuna Forza armata o corpo armato dello Stato agiscono in stretto collegamento con il SISMI (articolo 11).
Il SISDE assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento contro qualunque forma di attentato e di eversione, comprese in particolare le attività di antiterrorismo e di controspionaggio (articolo 12, commi 1 e 2).
Con la proposta di legge si interviene anche sugli aspetti legati alle procedure di reclutamento che rappresentano un elemento molto qualificante per il sistema della sicurezza.
La normativa vigente stabilisce due canali per l'accesso all'impiego presso i servizi di sicurezza (SISMI, SISDE e segreteria del CESIS): il trasferimento, con il loro consenso, di dipendenti civili e militari dello Stato da altra amministrazione e l'assunzione diretta. Con la proposta di legge si intende in tutti i casi introdurre procedure di selezione basate su criteri trasparenti che possano sempre assicurare le necessarie competenze professionali sia nel caso di reclutamento di personale in servizio presso altra amministrazione sia quando si procede ad assunzioni sia a tempo determinato che indeterminato di particolari professionalità.
Per quanto riguarda l'accesso ai servizi da altra amministrazione sono previste selezioni sulla base di criteri predefiniti, attuate periodicamente sulla base del piano di fabbisogno di personale predisposto dal Dipartimento per i servizi informativi per la sicurezza (articolo 13, comma 1). Nei limiti massimi pari al 10 per cento del personale si può procedere ad assunzioni con contratto a tempo determinato o indeterminato di personale esterno, mediante selezioni pubbliche volte all'acquisizione di specifiche professionalità non altrimenti reperibili nell'ambito delle amministrazioni (articolo 13, comma 3).
La consistenza dell'organico del Dipartimento e di ciascun servizio, i casi e le modalità relativi al rientro dei dipendenti pubblici nelle amministrazioni di originaria appartenenza, il trattamento giuridico-economico e i casi e le modalità di trasferimento ad altra amministrazione dello Stato del personale assunto direttamente, sono stabiliti, anche in deroga ad ogni disposizione vigente, dal Presidente del Consiglio dei ministri su parere conforme del CISI di cui all'articolo 2 e di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
Viene inoltre prevista l'istituzione di una scuola di alta formazione per gli addetti agli organismi informativi (articolo 10, comma 6), al fine di garantirne la specifica professionalità.
L'intervento normativo si pone anche l'obiettivo di disciplinare in maniera puntuale, colmando una lacuna dell'attuale ordinamento, la materia delle garanzie funzionali, ossia delle eventuali condotte costituenti reato ma autorizzate in quanto indispensabili per il raggiungimento dei fini istituzionali. Tali disposizioni bilanciano le garanzie necessarie agli operatori dei servizi di informazione con le indispensabili garanzie della collettività circa la legittimità di tali autorizzazioni (il procedimento è previsto dall'articolo 16).
Anche recenti esperienze hanno convinto della necessità di prevedere una
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specifica disciplina (che contempli autorizzazioni, ma anche regole e limiti) delle attività non convenzionali che rappresentano una sostanziale necessità di azione per i servizi di informazione ma che possono realizzare in astratto vere e proprie ipotesi di reato: si pensi ad intercettazioni, invasione dei domicili, utilizzo di armi, solo a voler fare alcuni esempi. La materia è di particolare rilevanza e delicatezza perché, se da un lato è avvertita dagli operatori del settore l'assoluta necessità di tutela della propria attività che, se compiuta entro un preciso quadro di regole e nell'interesse delle istituzioni democratiche, non deve avere conseguenze personali dannose e deve evitare interferenze con le iniziative proprie dell'autorità giudiziaria e delle Forze di polizia, dall'altro lato risulta assolutamente prioritario che tali attività siano compiute nel rispetto dei dettami costituzionali, e in particolare del principio di legalità.
Si è ritenuto allora di fissare in maniera netta i limiti delle attività autorizzabili, attraverso un'elencazione precisa e sufficiente degli interessi e beni giuridici comunque prevalenti e la cui aggressione non può mai essere scriminata (articolo 15, comma 2). Si tratta in verità di beni primari (quali la vita, l'integrità fisica, la libertà personale, il libero esercizio delle attività degli organismi costituzionali eccetera) ritenuti di grado pari o superiore rispetto alle finalità istituzionali delle attività informative.
Negli altri casi, si è prevista l'introduzione di una speciale causa di giustificazione, o esimente, che faccia venir meno l'antigiuridicità dell'azione a condizione che l'azione stessa sia stata in via preventiva oggetto di valutazione ed approvazione governativa (articolo 15, comma 1).
Si è ritenuto di individuare l'autorità autorizzante nel Presidente del Consiglio dei ministri, organo che mantiene il potere di direzione della politica informativa di sicurezza generale: egli potrà comunque autorizzare l'azione, facendo venir meno il suo carattere antigiuridico, solo all'esito di una stringente valutazione di proporzionalità tra bene giuridico da comprimere e necessità dell'azione rispetto ai fini istituzionali dei servizi (articolo 15, comma 3).
Tale valutazione ha una sua particolare difficoltà di carattere tecnico-giuridico: per tale motivo si prevede la creazione di un apposito organo consultivo costituito dalla Commissione consultiva di garanzia, composta da tre membri (tra cui anche magistrati) e avente funzioni collaborative dell'Esecutivo (articolo 17); si è ritenuto di prevedere espressamente la facoltà di revoca dei membri della Commissione, per la natura strettamente fiduciaria dell'incarico, pur con la necessità di motivazione dell'atto per esigenze di trasparenza e di legalità.
È poi disciplinata minutamente la procedura di opposizione dell'esistenza della speciale causa di giustificazione nelle varie fasi del procedimento penale, con la scansione delle fasi: eccezione dell'agente (eventuale) - opposizione del direttore del Servizio - conferma del Presidente del Consiglio dei ministri; con la previsione, infine, della facoltà per l'autorità giudiziaria procedente di sollevare conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale per dirimere eventuali controversie (articolo 19).
Medesima disciplina non è parsa applicabile alla materia delle intercettazioni, di fronte al dettato dell'articolo 15 della Costituzione, che prevede possibili limitazioni alla libertà delle comunicazioni soltanto con decreto motivato dell'autorità giudiziaria: per tale motivo si è mutuato lo strumento delle intercettazioni preventive, già previsto ad altri fini e con modalità parzialmente diverse dall'articolo 226 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale (articolo 20). Le principali differenze rispetto a quella norma risiedono: nella necessità di prevedere un'unica autorità giudiziaria procedente - individuata nella suprema magistratura requirente, il Procuratore generale presso la Corte di cassazione - con competenza su tutto il territorio nazionale, per tenere conto della peculiarità dell'azione dei Servizi,
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che hanno necessità di un continuo coordinamento strategico unitario e centrale; nella durata delle operazioni, inusualmente fissata in sessanta giorni, prorogabili per periodi di trenta giorni, non potendosi in questa materia adottare i più ristretti termini previsti dalle altre norme ordinamentali sulle intercettazioni per intuibili esigenze di maggiore incisività dell'azione dei Servizi; nella previsione di particolari forme di archiviazione dei dati acquisiti (presso l'autorità politica di direzione e coordinamento e non presso l'autorità giudiziaria), tanto per garantire la migliore impermeabilità all'esterno degli stessi, quanto per permetterne una continua valutazione da parte degli organi governativi ed informativi.
Accanto a queste forme di garanzia, per così dire diretta, si è ritenuto di prevedere una serie di tutele di carattere più vario e generale. Così, è prevista la generale esclusione per gli addetti ai Servizi della qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria (articolo 21, comma 1); la possibilità di ottenere per brevi lassi temporali, connessi a specifiche esigenze di servizio, la qualifica di ufficiale o di agente di pubblica sicurezza (articolo 21, comma 2); la previsione della possibilità di utilizzare documenti di copertura e di esercitare attività economiche simulate per azioni cosiddette «under cover», disciplinando espressamente i criteri ed i limiti di tali attività (articolo 22); si sono previste regole di riservatezza nei rapporti con le autorità giudiziarie e i servizi di informazione (articolo 23).
A corollario di tale sistema, sono state introdotte nelle diverse norme della sezione IV del capo II relativa alle garanzie funzionali, specifiche previsioni penali a tutela degli interessi regolati dalle norme.
Il progetto di legge prevede una nuova articolazione dei controlli parlamentari sull'attività dei servizi di informazione.
L'impostazione rimane quella già prevista dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801, ossia un controllo esercitato dal Parlamento attraverso un Comitato parlamentare (articolo 3).
Nel nuovo sistema delineato dalla presente proposta di legge, il Comitato rimane formato da otto membri (quattro senatori e quattro deputati), ma opera con un'ampia struttura di collaborazione tecnico-pratica e secondo un proprio regolamento interno, che dispone anche del regime di segretezza degli atti e dei lavori, con il duplice obiettivo di realizzare una migliore efficienza operativa dell'organo parlamentare e di permettere - nei limiti del possibile - un controllo pubblico della materia (articolo 5).
È espressamente previsto che la scelta dei componenti intervenga tra parlamentari dotati di specifiche competenze, per permettere una piena ed effettiva operatività pratica al Comitato (articolo 3, comma 2).
L'attività e i poteri di controllo sono ampliati in maniera rilevante, essendo estesi anche agli aspetti finanziari della gestione dei servizi ed avendo il Comitato il potere incondizionato di audizione dei vertici dei servizi stessi, fatta salva la previa comunicazione al rappresentante del Governo (articolo 3, commi 1 e 4).
È prevista, infine, una sostanziale e radicale novità nella possibilità di attribuire al Comitato, con deliberazione delle Camere e in applicazione del dettato dell'articolo 82 della Costituzione, poteri di inchiesta con equiparabilità all'autorità giudiziaria inquirente (articolo 7): apposite previsioni riguardano, per questo, la possibilità di disporre audizioni ed acquisire atti e documenti, secondo schemi operativi già adottati per altre Commissioni parlamentari di inchiesta (articoli 8 e 9).
Specularmente alla previsione di nuovi compiti e poteri del Comitato, è introdotta una regolamentazione precisa degli obblighi informativi del Governo (articolo 4): in primo luogo, quello di riferire semestralmente sulla generale politica delle informazioni e della sicurezza e sulla gestione delle fonti economiche utilizzate. In secondo luogo, quello di adempiere agli specifici obblighi informativi fissati nella presente proposta di legge (comunicazione dell'apposizione del segreto di Stato; comunicazione della conferma dell'esistenza
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della speciale causa di giustificazione; comunicazione del diniego di autorizzazione alle operazioni garantite o dello svolgimento di operazioni non autorizzate; parere obbligatorio sulla nomina dei vertici dei Servizi di informazione; comunicazione dei candidati alla nomina di componenti della Commissione consultiva di garanzia, per l'espressione di un parere; informativa annuale sulle linee essenziali delle attività sotto copertura).
Da rimarcare, infine, che per i preminenti compiti istituzionali del Comitato, il segreto funzionale apposto su atti o attività da altre Commissioni parlamentari o da Commissioni delle singole Camere non potrà mai essere opposto al Comitato, e ciò per evitare spiacevoli contrasti istituzionali verificatisi anche nella recente esperienza parlamentare; inoltre, si prevede una competenza consultiva generale del Comitato in tutti i casi di discussione parlamentare di progetti di legge nella materia, al fine di mettere a frutto le specifiche competenze e conoscenze dell'organo bicamerale (articolo 3, comma 10).
In materia di segreto di Stato, si sono voluti precisare l'oggetto e le finalità dello stesso, da individuare nella tutela degli interessi fondamentali della Repubblica in relazione a notizie, documenti, atti, attività o altre cose, a prescindere dalla loro eventuale classifica di segretezza (articolo 24).
Viene precisato, peraltro, che tutta la materia della classificazione di segretezza è rimessa alla competenza del Presidente del Consiglio dei ministri, che opera con lo strumento della normazione regolamentare (decreto), al fine di escludere la delegabilità della funzione normativa in un campo tanto delicato ed attinente all'alta gestione politica ed amministrativa, tipica del Capo del Governo (articolo 24, comma 3).
Il sistema delineato appare innovativo in materia di termini di vigenza del segreto di Stato, fissati in via generale in venti anni dalla apposizione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, e non anche dall'eventuale opposizione nel corso di un procedimento, essendo evidente che il termine debba valere soltanto a partire dalla data in cui l'organo governativo titolare del potere di vincolare al segreto abbia compiuto una valutazione pratica della sussistenza delle condizioni per l'applicazione del detto vincolo (articolo 25, comma 3).
A temperamento ed integrazione della regola generale, che prevede un termine unico ventennale, la proposta di legge contempla la possibilità di prorogare per un ulteriore decennio il termine in casi particolari ed attinenti alle materie più sensibili per l'attività informativa (articolo 25, comma 4). Prevede, altresì e specularmente, la possibilità di sciogliere il vincolo del segreto già apposto in caso di mutamento delle condizioni che ne hanno determinato l'apposizione (articolo 25, comma 5).
Infine, si prevede una modifica della normativa processuale penale in materia allo scopo di estendere la tutela del segreto da possibili, ed astrattamente legittime, interferenze della magistratura e della polizia giudiziaria (articolo 26).
La soluzione prescelta è quella di modificare non soltanto l'articolo 202 del codice di procedura penale (prevedendo un divieto di riferire su quanto coperto da segreto di Stato e disciplinando compiutamente la procedura di opposizione e conferma dello stesso, fino all'eventuale conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato), che riguarda soltanto la testimonianza davanti ad un giudice nel corso del giudizio, ma anche e a cascata tutte le norme che prevedono durante tutto il corso del procedimento dichiarazioni soggettive. E così si introduce la possibilità di opporre il segreto di Stato non solo da parte del testimone, ma anche da parte dell'indagato e dell'imputato; non solo davanti al giudice, ma anche davanti al pubblico ministero e alla polizia giudiziaria e in ogni occasione.
Inoltre, elementi di particolare novità risiedono nell'estensione delle garanzie previste dall'articolo 202 del codice di procedura penale anche alla materia reale in caso di perquisizione o sequestro, potendosi
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opporre il segreto di Stato anche in relazione ai beni (e non soltanto, perciò, alle dichiarazioni).
In questi casi, ed analogamente a quanto previsto dall'articolo 256 del codice di procedura penale per gli ordini di esibizione di documentazione rivolti a soggetti pubblici, si prevede l'applicazione della procedura di verifica dell'esistenza del segreto di Stato, con temporanea sospensione degli effetti della cautela reale ed affidamento del bene controverso ad un pubblico depositario nelle more.
Con le disposizioni transitorie e, in generale con la scelta di attribuire la definizione di alcuni aspetti a successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri con una specifica procedura che coinvolge il CISI e il Comitato parlamentare, si intende rendere graduale la transizione verso il nuovo modello organizzativo per evitare discontinuità.
Si rende infatti opportuno evitare discontinuità nell'azione dei servizi di informazione dato il contesto geopolitico internazionale.
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